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检察公益诉讼在城市公共安全介入路径探索与研究
来源:  时间:2021-10-27 9:50:00

 金山区政协社会和法制委员会

 

摘要检察公益诉讼对城市公共安全有着重要意义,发挥检察公益诉讼在城市公共安全领域的保障和促进作用,探索城市公共安全检察公益诉讼介入的金山区模式,需要结合城市公共安全检察公益诉讼的实践和经验,区政协社会和法治委员会组织委员查阅文献,收集案例,实地调研,外出学习,交流研讨,分析金山区城市安全的现状,探索金山区以督促协同机制为基础、以行政公益诉讼诉前检察建议为抓手、以行政公益诉讼起诉为保障、以检察民事公益诉讼为补充的城市公共安全检察公益诉讼介入方式,以及如何真正实现介入效果

 

近年来,城市公共安全领域内发生的一些突发事件,对人民生命财产安全造成了重大损害,使城市公共安全越来越引起社会的广泛关注,也让检察机关开始思索如何发挥检察职能,保障人民大众的公共安全。

党的十九届四中全会提出“拓展公益诉讼案件范围”;最高检提出了要积极稳妥拓展检察公益诉讼的等外领域上海市第十五届人大常委会第二十二此会议表决通过了《关于加强检察公益诉讼工作的决定》,规定了检察机关遵循积极、稳妥、审慎的原则。目前,上海检察机关围绕城市公共安全领域已经有了办案实践,取得了一些成绩,但城市公共安全领域检察公益诉讼工作,目前仍处于起步阶段,对该项工作的认识仍有待提高、工作机制仍有待完善,为切实发挥检察公益诉讼对城市公共安全的协同督促保障,本文提出相关问题与见解,对如何更好地开展这方面,进行了探索与研究。

    一、城市公共安全现状与特征

城市公共安全与每一个人息息相关,关系到每一个人的生命和财产安全。党的十九届五中全会提出“保障人民生命安全。坚持人民至上、生命至上,把保护人民生命安全摆在首位”。

上海作为超大型城市,在城市运行管理上一直走在全国前列,但目前对于部分领域、部分事项,基于主观、客观的种种原因,还存在着盲区和死角,还有着改进的空间。据统计:上海仅2020年就发生400余起因电动自行车引发的火灾事故,造成20人死亡,17人受伤;2019年上海市长宁区发生一起厂房坍塌事故,造成10人死亡、15人受伤;在黄埔、虹口、浦东等地,发生建筑玻璃幕墙或外立面脱落,造成砸伤、砸死路人事件等。检察公益诉讼作为一项新的制度安排,就是要发挥检察机关的司法监督职能,对行政机关不作为、乱作为的情况予以监督,通过监督手段督促行政机关履职,从而促进和保障城市公共安全,保障社会公共利益,有助于弥补城市公共安全领域行政监管缺位、不到位,以及执法不严等问题。

    1.城市公共安全检察公益诉讼实践

上海市检察机关自去年以来,在消防安全、高空坠物等方面进行了不同程度的实践探索。《上海市检察机关2020年度公益诉讼十大典型案例汇编》中,虹口区人民检察院就立足公益监督职能,以制发检察建议为切入点,参与了高空坠物处置工作,高效督促相关行政监管部门,依法全面履职,消除高空坠物公共安全隐患,助力城市精细化管理,维护城市公共安全。上海市嘉定区人民检察院,就违规改装电动自行车电池,影响城市公共安全,向区市场监督管理局制发诉前检察建议,督促区市场监督管理局,对辖区内电动自行车销售门店、销售环节,承担监督管理的职责。

2.城市公共安全检察公益诉讼特征

一是安全隐患成因复杂多样涉及城市公共安全领域的违法类型是多样的,既有行政机关不依法履职、监管不到位的原因,也有企业、个人法律意识淡薄,从事违法、违规行为。如安全生产领域的职能主体就包括了应急管理、环境保护、消防、公安、交通运输、市场监管、城管执法、住建、商务部门和市县乡政府等不同层级的多个行政机构。二是公益保护手段呈多元化在这些案例中,检察机关大都是在诉前阶段,通过发挥法律监督的作用解决问题。

3.注重双赢多赢共赢综合治理效果

检察机关作为第三方力量通过公益诉讼方式,介入城市公共安全隐患整治,为各方搭建磋商交流平台,督促各职能部门和属地政府依法履职、形成合力,取得了办理一案、治理一片的办案效果。城市公共安全检察公益诉讼的监督手段,主要是通过检察建议。

     二、金山目前现状与问题

1.金山区城市公共安全现状

金山区委区政府一直以来高度重视城市公共安全建设。2021年,金山区安全生产和应急管理工作会议上,区委书记胡卫国指出:要着眼长治久安,全面筑牢保安全、强应急的防火墙在区委区政府的坚强领导下,金山区城市公共安全管理成绩显著,人民群众的安全感不断提升,已连续多年“公众安全感满意度”测评名列全市前茅。

作为化工大区,金山危险化学品管理的各环节安全风险隐患始终存在。2019年,全年全区发生工矿商贸生产安全死亡事故7起、死亡7人。2020年发生15起、死亡15人。区内消防安全事件仍间歇性发生,造成居民人身财产安全损害。随着高层建筑增多且房屋使用年限增长,高空坠物事件也逐步在郊区中出现,特别是今年发生在本区的“4.22”火灾事件,警醒了我们对城市(乡)公共安全隐患和风险的存在。目前,金山有很多企业仍存在安全生产问题,尤其本区的一些小企业,进驻化工区内后,因无法承担租金成本难以维持,因此很多公司选择向村委、村民租借场地,类似家庭小作坊,其安全意识普遍不强,通常涉及环保、消防等多种问题,一旦发生安全事故,将严重危及周边企业、居民的人身财产安全。

2.金山区城市公共安全领域检察公益诉讼情况

一是案件办理基本情况城市公共安全领域检察公益诉讼,属于一项新的工作,在上海市检察院的领导下,金山检察院从去年开始在消防安全、公共卫生等方面,有了初步的探索实践,尤其在“4.22”火灾事故后,金山区检察院特别关注安全生产类案件。截至目前,围绕小区电动自行车拉线充电、堵塞消防通道等方面受理线索7件、立案7件、立案后磋商5件,立案后制发诉前检察建议2件;安全生产类案件立案2件,制发检察建议2件。

二是案件办理成效及存在的问题目前金山区检察院办理涉及到城市公共安全的案件,主要集中在拉线充电领域、公共卫生。因此,金山区检察院检察公益诉讼,在城市公共安全领域还处于起步阶段,尚没有结合金山区化工厂较多的特点,发挥检察公益诉讼的法律监督作用。同时,在已经办理案件的质效方面,还有待进一步提高,离“办理一案,治理一片”成效还有差距。

    三、探索与研究金山模式

根据上述材料的分析,探索金山城市公共安全检察公益诉讼介入路径与模式如下:

1.关于介入路径。一是以协作机制为基础金山区检察院与行政部门之间建立的协作机制,包括信息共享、日常联络、线索移送、联合检查、人员互派学习交流、联席会议等,甚至可以考虑建立城市公共安全检察行政公益诉讼办公室,来实现上述机制的运作。有关案件既可建立在检察机关提起行政公益诉讼之前,也可建立在启动检察行政公益诉讼之后。协作机制还包含已经建立“杭州湾区联合办案”机制,实现跨省市地区、跨部门协作办案。二是以检察建议为抓手。大量实践表明,行政公益诉讼案件,可在行政公益诉讼检察建议阶段得到解决。同时,法律也明确规定,在提起行政公益诉讼之前,需先向行政机关提出检察建议,只有在行政机关在收到检察建议之后仍然不作为的情况下,才可以提起行政公益诉讼。三是以诉讼起诉为保障行政公益诉讼检察建议是主要手段,但这不意味着就不能提起行政公益诉讼。在行政机关收到检察建议后,既不在规定时间内回复又不履职的,就应当提起诉讼,以起到震慑行政机关的作用,强化检察行政公益诉讼监督的刚性。四是以公益诉讼为补充民事公益诉讼相较于检察行政公益诉讼有其独特优势,将检察民事公益诉讼作为其补充,可以有效的维护社会公共利益,保障公益修复。

2.关于提高质效探索城市公共安全检察公益诉讼介入路径,需要结合分析介入的质效。结合城市公共安全检察公益诉讼的实践经验,保证介入质效需要做到以下几点:首先,时刻保持与行政单位的沟通和联系,将沟通联系贯穿始终。其次,检察机关需要在介入过程中保持谦抑性,时刻不忘检察监督的司法属性。

最后,充分发挥检察公益诉讼调查权同时,加强检察建议的说理性,让行政机关从情、理、法多个角度接受检察机关的介入。

四、结束语

城市公共安全,作为上海市检察公益诉讼的新领域,需要在实践中积累经验,要真正保障城市公共安全,除了检察机关在实践中探索上述的介入方式外,还需要立法机关对其进行更进一步的详细规定,也需要行政机关对检察公益诉讼工作提供更多的理解和支持。